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APÉNDICE

El Papel del UNICEF y la OMS

El siglo XX será recordado en el futuro no como una era de conflictos políticos e inventos técnicos, sino ante todo como una época en la cual la sociedad humana tuvo el valor de plantearse como un objetivo practicable el bienestar de toda la especie humana.

-Arnold Toynbee, citado en el informe del UNICEF
Estado Mundial de la Infancia 1995 (p. 59)

 

Al revisar un borrador de este libro, algunos lectores expresaron dudas sobre la opinión de los autores respecto al UNICEF y la Organización Mundial de la Salud (OMS). Nos preguntaron si creemos que estas agencias de las n juegan un papel positivo o negativo a la hora de trabajar por los cambios estructurales necesarios para unas mejoras significativas y duraderas en la salud; y cómo de importante consideramos que debe ser el papel de estas agencias. Como respuesta a estas cuestiones, nos gustaría clarificar nuestra visión.

Aunque en ocasiones somos críticos con el UNICEF y la OMS, reconocemos que ambas agencias han realizado importantes contribuciones a la salud mundial, especialmente para los más necesitados. Ambas agencias tienen muchas personas entregadas, altamente cualificadas y bondadosas en sus plantillas. Las iniciativas que han encabezado han salvado millones de vidas, al menos de forma temporal.

Quizá la contribución más valiosa del UNICEF y la OMS haya sido ayudar a que gane aceptación la percepción relativamente novedosa de quela Salud es un derecho humano básico y promover la meta idealista de Salud para Todos. El concepto de Atención Primaria de Salud -como un planteamiento integral para cubrir las necesidades de salud de todas las personas mediante acciones participativas y equitativas- fue un gran paso hacia delante. Persuadir a los gobiernos del mundo para que aprobaran un planteamiento potencialmente tan revolucionario, al menos sobre el papel (en la Declaración de Alma Ata), fue un logro extraordinario.

Si hubieran recibido más apoyo de progresistas y menos interferencias de conservadores, y hubieran escuchado más a las organizaciones de base y movimientos populares por el cambio social, a lo mejor UNICEF y la OMS lo habrían hecho mucho mejor. Es una pena que no hayan resistido con más firmeza la presión de los gobiernos, elites ricas y empresas multinacionales.

Como hemos tratado en este libro, el UNICEF y la OMS no han cumplido muchas de sus metas. De hecho, las metas más antiguas y ambiciosas aparecen ahora más lejanas que nunca. Sobre todo en las naciones y comunidades más pobres,muchos de los progresos logrados mediante tecnologías sanitarias limitadas han sido contrarrestados por las tendencias sociales regresivas, recortes en los servicios públicos y una disparidad cada vez mayor entre ricos y pobres.

El modelo de desarrollo globalizado de libre comercio orientado al crecimiento de las últimas décadas ha presentado enormes obstáculos a los cambios sociales progresistas que algunos de los dirigentes del UNICEF y la OMS intentaron promover. Un alto funcionario del UNICEF reconoce que su agencia está «atada y amordazada».1 Hay diversas razones para esto.

En primer lugar, la mayoría de los fondos del UNICEF y la OMS proceden de países ricos del Norte. No es sorprendente que las agencias prefieran besar a morder la mano que las alimenta. El gobierno de Estados Unidos -que proporciona más o menos una cuarta parte de los presupuestos del UNICEF y la OMS- ha amenazado repetidas veces con recortar su contribución si las agencias se hacían demasiado políticas: es decir, si defendían los intereses de los pobres cuando chocaban con los de las grandes empresas, o si pedían con demasiada insistencia los cambios macroeconómicos necesarios para reducir la pobreza y lograr así progresos duraderos en la salud.2 Los ejecutivos de las organizaciones de la ONU saben que esas amenazas son reales. Recuerdan lo que le ocurrió a la UNESCO (de la cual EE.UU. retiró todos sus fondos en 1984).

Tanto el UNICEF como la OMS han sido advertidos repetidas veces y, en ocasiones, castigados mediante reducciones o retrasos en la financiación por no seguir la línea marcada por los 5Unidos.3 En la Parte 3, vimos como el gobierno de EE.UU. amenazó con recortar la financiación y con otras sanciones para obstruir los esfuerzos del UNICEF y la OMS por regular y restringir las insanas prácticas mercantiles de las multinacionales. Los ejemplos que citamos incluyen sucedáneos de la leche materna y el uso irracional de fármacos. Pero, como han descubierto muchos de los que elaboran las políticas de la ONU, el gobierno de EE.UU. ataca rápidamente cualquier iniciativa nacional o internacional que pretenda restringir, o simplemente cuestionar, la libertad del mercado mundial para anteponer su propio beneficio al del pueblo.

Hasta cierto punto, las acciones del UNICEF y la OMS también están constreñidas por los gobiernos del Tercer Mundo. Estas agencias temen que, si son demasiado críticas con las políticas de un país anfitrión, el gobierno tomará represalias cerrando sus oficinas de campo locales.4

Las empresas multinacionales también ejercen una presión indirecta sobre las agencias de la ONU al influir sobre funcionarios del gobierno. De forma más directa, algunas corporaciones famosas por sus prácticas comerciales sin escrúpulos han realizado sustanciosas donaciones a programas importantes de la ONU (véase pp. 104-105). Aunque las partes implicadas lo nieguen tajantemente, a veces esa «colaboración» puede influir en la formulación y la puesta en marcha de estrategias de salud de manera que favorezcan a las grandes empresas a expensas del bienestar de la infancia.

En un nivel más básico, el UNICEF y la OMS, como otras agencias de la ONU, representan a gobiernos de diferentes países, pero no a sus pueblos (al menos no directamente). Por desgracia, la mayor parte de los gobiernos -incluyendo los de la mayoría del Tercer Mundo- están controlados en gran medida por una elite social privilegiada. Estos gobiernos tienden a resistirse a las iniciativas sobre salud y desarrollo que trabajan en serio por una distribución más justa de los recursos y del poder de decisión.

En el nivel más fundamental, el UNICEF y la OMS tienen limitada su defensa de los pobres por el hecho de que ellas mismas son parte de la estructura de poder dominante. Una muestra de esto es el hecho de que muchos altos funcionarios de estas organizaciones se encontraban antes en puestos de alto nivel de gobiernos del Primer Mundo o de grandes empresas. Con frecuencia, los directores generales de la OMS y del UNICEF representan a las naciones más poderosas (como Japón y Estados Unidos), y son elegidos tras campañas de presión por parte de sus respectivos gobiernos, a pesar de las fuertes protestas de los países menos poderosos y de ONGs del Norte y del Sur.

Por diversas razones, como acabamos de mencionar, el UNICEF y la OMS han seguido con frecuencia el camino más cómodo. Incapaces de llevar a la práctica de forma eficaz su cautelosa petición de un orden social y económico mundial más justo, suelen emplear intervenciones tecnológicas provisionales a modo de parches para limitar el daño causado por el injusto orden mundial actual -sin cambios radicales que comprometan u ofendan a los intereses que las dominan.

Durante los años 80, UNICEF documentó concienzudamente (aunque con cautela) el precio mortal que la recesión económica, la crisis de la deuda, los ajustes estructurales y el incremento resultante de la pobreza se cobran sobre la salud y las vidas de los niños del Tercer Mundo. Pero, en lugar de protestar de manera vigorosa contra esta situación y exigir cambios profundos en el injusto sistema económico mundial, el UNICEF aceptó tácitamente el «clima económico adverso» como un hecho inalterable de la vida. De acuerdo con esto, pidió un «ajuste con rostro humano».5 Esta estrategia, que en esencia equivale a controlar el daño de las políticas injustas, ha sido adoptada en parte por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Pretende proporcionar redes de seguridad para proteger a los grupos vulnerables de los efectos más devastadores de los ajustes estructurales.

En consonancia con este compromiso, como vimos en el Capítulo 4, el UNICEF también «ajustó» su propia estrategia para reducir las tasas de mortalidad infantil. Eludiendo el reto progresista de la atención primaria de salud integral, limitó sus acciones a unas pocas intervenciones «coste-efectivas» que los países endeudados podrían permitirse sin las duras restricciones de la transición económica y el ajuste estructural. Esta estrategia, aunque políticamente apropiada en el contexto del clima sociopolítico conservador de la última década, no afrontaba las causas fundamentales de la falta de salud. Al hacerse la distribución de la riqueza y los recursos menos equitativa que nunca, las tasas de mortalidad y morbilidad entre las crecientes clases bajas, sobre todo en el Tercer Mundo, se mantuvieron inaceptablemente altas... y en algunos casos de hecho subieron.

Podemos criticar al UNICEF y a la OMS por haber cedido en su meta de «Salud para Todos a través de la Atención Primaria de Salud Integral», pero no deberíamos considerar a estas agencias como perdidas sin remisión. Las ataduras bajo las que operan, aunque muy fuertes, no son insuperables. La prueba son las importantes, a veces valientes, posturas que ambas agencias han adoptado en ocasiones para defender a los más desaventajados.

Por ejemplo, en su informe Estado Mundial de la Infancia de 1989, como en muchos de sus análisis e informes desde entonces, el UNICEF reconoció que las intervenciones tecnológicas de la Revolución en pro de la Supervivencia Infantil no son adecuadas para contrarrestar el impacto devastador de la crisis de la deuda, los ajustes estructurales y la brecha cada vez mayor entre ricos y pobres.6 UNICEF ha solicitado repetidas veces un alivio eficaz de la deuda.7 Ha exigido a los planificadores que desechen las actuales políticas de desarrollo contraproducentes realizadas desde arriba, en favor de otras estrategias más igualitarias y ecológicamente viables que ha llamado desarrollo real.8

Sin embargo, durante los años 80 y principios de los 90, UNICEF no llevó hasta el final su exigencia de un desarrollo real (que ahora llama desarrollo sostenible) al replantear su propia estrategia de reducción de la mortalidad infantil. Aunque reconoce los determinantes sociales de la salud y la enfermedad, ha sido muy lenta a la hora de retornar al enfoque más integral, más liberador y más igualitario socialmente de la Declaración de Alma Ata. En la práctica, el UNICEF y la OMS habitualmente han vacilado a la hora de enfrentarse al orden establecido. No puede sorprender, dadas las monumentales ataduras que soportan.

De manera alentadora, el informe de UNICEFEstado Mundial de la Infancia 1995 parece adoptar una postura más sincera contra el modelo dominante de desarrollo y a favor de unas estructuras sociales más justas, igualitarias y participativas.9 El informe cita numerosos ejemplos crudos de la creciente desigualdad e injusticia social, y muestra el impacto devastador de estas tendencias sobre la salud de los niños. Entre otros cita:

Además de criticar el empuje regresivo que conlleva el planteamiento de desarrollo dominante del libre mercado, el informe de 1995 del UNICEF también demanda medidas reguladoras para contener el daño que se está haciendo a la salud de las comunidades del Tercer Mundo (aunque el informe evita cuidadosamente el términoregulación, que no goza del favor de las elites de EE.UU. ni de cualquier parte). Por ejemplo, el informe señala que:

En el informe, UNICEF sostiene que «se requerirán cambios más fundamentales» para un desarrollo sostenible, y que «será preciso abordar los problemas de la discriminación, la carencia de tierras y el desempleo mediante la reforma agraria, la inversión en los pequeños agricultores, la reestructuración del gasto gubernamental y de los programas de ayuda en favor de los más pobres, la reducción del gasto militar y un incremento significativo de los recursos disponibles para el desarrollo medioambientalmente sostenible.» (p. 47) Sin embargo, el informe reconoce que «los intereses creados, de carácter económico y político, impiden seguir avanzando.» (p. 47)

El informe de UNICEF de 1995 recalca mucho la importancia de «la participación de la población en los esfuerzos a favor del cambio» (p. 62) y advierte de que el progreso social «ha sido obra no tanto de los gobiernos, sino sobre todo de los movimientos populares, de un cambio espectacular, impulsado popularmente, en las percepciones de la opinión pública sobre lo que se considera o no aceptable en los asuntos humanos -y del correspondiente cambio en las percepciones de los dirigentes políticos democráticos sobre qué constituye una buena política.» (p. 60) El informe continúa afirmando que: «Es sobre todo la acción de las personas preocupadas y comprometidas, y de sus organizaciones, la que permite ampliar los límites de lo que puede hacerse hasta abarcar lo que debe hacerse.» (p. 60) «La gente ya no está dispuesta a seguir aceptando una organización de la sociedad que siga concediendo el monopolio del progreso, el conocimiento y los derechos a una minoría.» (p. 62)

Pese a esta retórica progresista, sería prematuro concluir que UNICEF está fuera del dominio de la estructura mundial de poder. Aunque el informe critica a media voz las desigualdades del sistema de libre mercado, a continuación habla con entusiasmo del «consenso por el desarrollo» alcanzado en la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social de 1995 (la Cumbre Social) en Copenhague. Hay un amplio consenso, dice, sobre que «el camino para continuar avanzando debe seguir la vía de la democracia política y la economía de mercado; [...] de la satisfacción de las necesidades humanas y la inversión en capacidad humana.» (itálicas añadidas) (p. 7)

El punto de vista y el lenguaje del UNICEF es inquietantemente parecido al del Banco Mundial, cuya perspectiva global monetarista caló en la Cumbre Social oficial. Posiblemente haya habido más o menos un consenso respecto al «camino de progreso» entre los funcionarios de alto nivel tras las puertas cerradas de la cumbre oficial. Sin embargo, la «Declaración y el Plan de Acción» oficiales fueron fuertemente criticados por los delegados de las bases que asistieron al Foro independiente de ONGs de la Cumbre Social. Estos criticaron a la asamblea oficial por «estudiar los síntomas de los problemas [principales de la humanidad] sin cuestionar las políticas que han ayudado a crearlos»,10 y por aprobar «una declaración que -pese a su retórica progresista- sólo promete una continuación de las políticas neoliberales que muchos de nosotros vemos como centro del problema».11 Un grupo de más de 600 organizaciones no gubernamentales (ONGs), coaliciones de base y movimientos populares representados en el Foro de ONGs redactaron y firmaron una «Declaración Alternativa de Copenhague» que ataca al actual orden económico mundial por insostenible y exige un cambio de rumbo radical. Los siguientes pasajes están extraídos de la Declaración Alternativa:

Esperábamos que la Cumbre Social se dirigiera hacia las causas estructurales de la pobreza, el desempleo y la desintegración social, así como a la degradación del medio ambiente, y pusiera al pueblo como centro del desarrollo [...]. Aunque se logró cierto progreso al poner encima de la mesa durante el Foro algunas cuestiones críticas, creemos que el marco económico adoptado en la declaración [oficial] está en clara contradicción con los objetivos del desarrollo social equitativo y sostenible. La excesiva confianza que el documento deposita en las inexplicables «fuerzas del libre mercado» como base de la organización de las economías nacionales e internacional agrava, en vez de aliviar, la actual crisis social mundial [...].

Este sistema ha causado una mayor concentración de poder y control sobre los alimentos y otros recursos críticos a cargo de relativamente pocas empresas multinacionales e instituciones financieras. Crea incentivos al capital para no tomar en cuenta los costes sociales y medioambientales. Genera más desempleados, deroga los derechos de los trabajadores y [...] lleva a una desigual distribución de los recursos entre y dentro de los países...

Nosotros, representantes de la sociedad civil, invitamos a los gobernantes y líderes políticos a que reconozcan que el sistema existente ha abierto la grieta más peligrosa en la historia de la humanidad entre una minoría próspera y consumista, y una mayoría de la humanidad empobrecida en el Sur y, cada vez más, en el Norte.

Al rechazar el modelo económico mundial vigente, no sugerimos la imposición de otro modelo universal. Más bien, es cuestión de innovar y elaborar respuestas locales para las necesidades de la comunidad, promover las habilidades y la fuerza de las mujeres en plena igualdad con los hombres, y beneficiarse de las tradiciones valiosas, así como de las nuevas tecnologías.12

Como destacan estos fragmentos de la Declaración Alternativa de Copenhague, el llamado «consenso por el desarrollo» alcanzado en la Declaración oficial fue un «consenso» que excluyó las aportaciones de las personas desfavorecidas y de sus portavoces.

El Banco Mundial -que jugó un papel clave en la Cumbre Social- ha perfeccionado el arte del doble lenguaje. Con un tono de autoridad moral, parece convincente cuando habla de dar «máxima prioridad a la eliminación de la pobreza», mientras fomenta las mismas políticas que agrandan la brecha entre ricos y pobres. El informe de UNICEF de 1995 es similar. Mientras describe con detalles desgarradores la marginación y la pobreza causadas por el sistema de libre comercio, cita con sinceridad aparente la engañosa frase del Banco Mundial de que «las condiciones de salud en todo el mundo han mejorado más en los últimos 40 años que en todo el periodo anterior de la historia de la humanidad.»13

El informe de 1995 del UNICEF no hace referencia en ningún punto de su análisis social a las letales contradicciones del plan global del Banco Mundial paraInversión en Salud (véase p. 111). Ni siquiera menciona que el Banco -cuyas estrategias de salud parece aprobar- es el impulsor de los programas de ajuste estructural, la desregulación del libre comercio y el «monopolio de unos pocos» en el mundo, todos ellos identificados correctamente por el UNICEF como obstáculos para conseguir mejoras en la salud.

El informe del UNICEF de 1995 merece un cuidadoso análisis. Por una parte, el reconocimiento de «el pueblo» mejor que los gobiernos como actor principal en el desarrollo sostenible suena liberador y progresista. Pero, por otro lado, su manera de quitar importancia a los gobiernos en el proceso de desarrollo lleva el olor del dogma actual del Banco Mundial. Encaja a la perfección en el proyecto neoliberal de quitar importancia a los gobiernos y fortalecer el sector privado. El lenguaje es, por supuesto, algo diferente al del Banco Mundial. Mientras que UNICEF habla de «el pueblo» como impulsor del desarrollo sostenible, los economistas más influyentes alaban ahora y distorsionan el término «sociedad civil» -con el que se refieren a los grupos y organizaciones no gubernamentales, incluyendo (predominantemente, como enseguida se descubre) a la industria privada y a las empresas multinacionales-. De nuevo, descubrimos el lobo con piel de cordero: la retórica de «poder para el pueblo» encubriendo el intento de dar aún más ventajas a las grandes empresas.

De ninguna manera queremos dar a entender que el UNICEF es tan poco sincera o está tan unida a los privilegiados como el Banco Mundial. Lejos de eso, el compromiso del UNICEF por defender la salud y los derechos de los desfavorecidos es, sin lugar a dudas, sincero. Sin embargo, el atrevido discurso del UNICEF sobre el liderazgo del pueblo en lugar de los gobiernos es tolerado porque, paradójicamente, tal afirmación refuerza la idea dominante de laissez-faire(«dejar hacer», es decir, liberalizar el comercio) de los señores del mundo. Es la idea de que el gasto y el control de los gobiernos deben ser reducidos drásticamente (incluyendo los servicios públicos, los impuestos progresivos y la regulación de la actividad privada) y que la «sociedad civil» (i.e. sobre todo los grandes negocios) debería hacerse cargo del timón del desarrollo mundial. Por similares razones, cuando el Banco Mundial habla de «fomentar la autosuficiencia en el ámbito familiar», lo que en realidad quiere decir esrecortar el gasto gubernamental para los necesitados y repartir los costes (hacer que los pobres paguen por la atención de salud, la educación y otros servicios que solían ser financiados de manera significativa, mediante impuestos progresivos, por los ricos).

Hoy día los problemas son complejos. En la actualidad (1996), el Congreso de Washington, controlado por los republicanos, está decidido a anular la legislación social progresista del último medio siglo. Es también muy crítico con las Naciones Unidas en general, afirmando que es burocrática e ineficaz. (En realidad, teme a la ONU por ser una amenaza para la desenfrenada globalización del mercado libre.) Se están considerando seriamente diversas propuestas de recortar los fondos estadounidenses para varias agencias de la ONU.

Paradójicamente, un intento del conservador Congreso de los EE.UU. de sabotear a la ONU retirando sus fondos podría confirmar que no hay mal que por bien no venga. La falta de presupuesto, desde luego, sería preocupante para el personal de las Naciones Unidas, cuyos altos salarios dependen de los dólares estadounidenses. Pero, a largo plazo, el distanciamiento de la ONU de los Estados Unidos podría ser un regalo del cielo para los desfavorecidos del mundo. Si EE.UU. retira su apoyo financiero predominante a los organismos de la ONU, también perderá -debemos esperar- parte de su desproporcionado control. Por esta y otras razones, debemos animar al UNICEF y a la OMS a que hagan frente con valentía a las abrumadoras injusticias del actual modelo neocolonial de desarrollo, que está poniendo en peligro el bienestar de la Tierra y el de sus habitantes.

UNICEF está, desde luego, en lo cierto al afirmar que el impulso para el avance hacia un mundo más democrático y equitativo debe venir desde abajo. Más que nunca, es de vital importancia que todos los que estemos preocupados por la salud de los niños del mundo apoyemos activamente y mantengamos una presión constante y amistosa sobre el UNICEF y la OMS. Debemos apoyar y defender con firmeza a estas agencias cuando toman postura a favor de los desfavorecidos, cuando se atreven a llamar la atención y a atacar la injusticia estructural que subyace en la pobreza, el subdesarrollo y la falta de salud. Y debemos criticar de manera firme pero constructiva cuando el UNICEF y la OMS dejan de lado sus ideales ante las amenazas de los poderosos.

Al mismo tiempo, debemos ser realistas. El UNICEF, la OMS y otros cuerpos de las Naciones Unidas tienen un valioso papel que desempeñar como aliados de los movimientos populares en la lucha para conseguir «salud para todos». Sin embargo, por sus limitaciones estructurales inherentes y sus ataduras a la estructura mundial de poder, está claro que no podemos contar con que estas u otras agencias de la ONU sean líderes decisivos en la lucha por un cambio social equitativo. Como el propio UNICEF señala, sólo de las organizaciones de base y los movimientos populares puede esperarse de forma realista que jueguen ese papel protagonista.

Por último, todos los que estamos profundamente preocupados por el bienestar de los demás tenemos un papel que desempeñar. Haciendo hincapié sobre esto, el informe Estado Mundial de la Infancia 1995 del UNICEF cita a Martin Luther King Jr.:

El progreso humano no es automático ni inexorable. Basta una mirada superficial a la historia para constatar que ningún progreso social llega impulsado por las ruedas de la inevitabilidad. Cada paso hacia los objetivos de la justicia exige sacrificios, sufrimiento y el esfuerzo incansable y la dedicación absoluta de personas individuales comprometidas.

Caricatura sobre el diálogo Norte-Sur, que es absolutamente desigual a favor del Norte.

 


Copyright© 2000 David Werner, David Sanders, Jason Weston, Steve Babb y Bill Rodríguez
Traducción: David Pérez Solís
Reservados todos los derechos
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Última actualización: domingo, 13 de febrero de 2000

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